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20.08.2018

Beratung führender Entscheidungsträger der Provinz Khyber Pakhtunkhwa

Als Expertin für die GIZ in Pakistan – ein Erlebnis der ganz besonderen Art

Manuela Söller-Winkler, Staatssekretärin a.D.

Die Vorgeschichte

Das hätte ich mir vor einem Jahr noch nicht im Entferntesten träumen lassen: Die Exkursion einer Delegation hochrangiger Vertreter der Kommunalverwaltung aus der Provinz Khyber Pakhtunkhwa im Dezember 2016 nach Brandenburg hat mir im April 2018 die Chance eines zwölftägigen Beratungseinsatzes für die GIZ in Pakistan geboten:

An der damaligen Studienreise im Dezember 2016 hatte auch der Staatssekretär des Local Government, Elections and Rural Development Departments – dem unter anderem für Fragen der Dezentralisierung und kommunalen Selbstverwaltung zuständigen Ministerium (ich werde es der Einfachheit halber ab jetzt als Kommunalministerium bezeichnen) – der Provinz Khyber Pakhtunkhwa teilgenommen. Er entwickelte auf dieser Exkursion den Vorschlag, den fachlichen Austausch und das gegenseitige Lernen mit hochrangigen deutschen Vertretern in ähnlichen Funktionen zu erleichtern. Ein solcher Austausch könne sich auf Fragen der Führung und des Managements (z.B. wie ein Ministerium professionell, ergebnisorientiert und transparent geführt wird), politische Themen (z.B. die Rolle eines Kommunalministeriums in einem mehrstufigen Regierungssystem), den Prozess der Politikgestaltung und Entscheidungsfindung und Fragen der institutionellen Entwicklung konzentrieren. Der geplante Austausch solle eher den Charakter eines Coaching, Mentoring und Peer-Learnings haben als den eines formalen Trainings und einer diagnostischen Analyse.

In der Folge bin ich dann im September 2017 auf dem SOB-Netzwerktreffen in Berlin von der GIZ auf diesen Wunsch der pakistanischen Partner angesprochen worden: Ob ich mir vorstellen könne, mit meiner Erfahrung als ehemaliger Staatssekretärin und vorheriger Kommunalabteilungsleiterin im Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein als Beraterin der GIZ nach Peshawar, der Hauptstadt der Provinz Khyber Pakhtunkhwa, zu reisen und dort die Führungsebene des Kommunalministeriums zu „coachen“?

Meinen ganzen Mut zusammennehmend, habe ich behauptet, mir das sehr gut vorstellen zu können – obwohl in Wahrheit damals meine Phantasie dafür nicht wirklich ausgereicht hat…

Daraufhin begannen zwischen der GIZ und dem Kommunalministerium in Peshawar die konkreten Abstimmungen über den Zeitraum und die Inhalte eines solchen Beratungseinsatzes. Lange hatte ich Zweifel, dass es wirklich ernst werden würde, doch „plötzlich“ war es tatsächlich soweit: 

Ich erhielt den Auftrag, mich im Zeitraum vom 16. bis zum 28. April 2018 als externe Beraterin der GIZ mit der Führungsebene des Kommunalministeriums in Peshawar auszutauschen, um

  • formelle und informelle Arbeitspraktiken hochrangiger Beamter in der deutschen Regierungsadministration zu vermitteln, die sich mit Fragen der kommunalen Selbstverwaltung befassen,
  • über Prozesse horizontaler und vertikaler Kommunikation, Koordinierung und Zusammenarbeit im deutschen politisch-administrativen System zu informieren,
  • formale und informelle Prozesse der Politikgestaltung im deutschen System zu erläutern und darzustellen, wie dies die Arbeit eines Ministeriums beeinflusst und
  • in dem Austausch die Reflexionsprozesse seitens der Vertreter des Kommunalministeriums zu erleichtern und ihnen einen Vergleich ihrer eigenen Erfahrungen mit der Situation in Deutschland zu ermöglichen
  • zu diesen und anderen relevanten Themen High-Level Briefings im Kommunalministerium durchzuführen.

Mit diesem Auftrag und einem dazu von der GIZ zusammen mit dem Kommunalministerium erstellten Ablaufplan im Gepäck habe ich mich am 15. April 2018 auf die Reise nach Pakistan gemacht. Bis zwei Tage vor meinem  Abflug nach Islamabad herrrschte noch Ungewissheit, ob es wirklich losgehen könne, denn erst dann war auch noch das letzte wichtige Reisedokument, das sogenannte NOC, bei den Vertretern der GIZ in Islamabad eingetroffen. Dieses Dokument der Behörden der Provinz Khyber Pakhtunkhwa war unverzichtbar, denn nur mit diesem “Passierschein” konnte ich von Islamabad aus zweimal für mehrere Tage nach Peshawar “pendeln”, um dort meine Beratungsleistungen zu erbringen.   

Die Beratung

Während meiner zwei Aufenthalte in Peshawar haben diverse – allesamt englischsprachige – Treffen unterschiedlicher Struktur, Zusammensetzung und Dauer mit der Führungsebene des Kommunalministeriums stattgefunden. Begleitet wurde ich jeweils von einem pakistanischen Kollegen der GIZ.

In den Auftaktgesprächen haben wir mit dem Staatssekretär und dem „Chefkoordinator“ des Kommunalministeriums nochmals die Erwartungen an meinen Einsatz und die organisatorischen Rahmenbedingungen abgeklärt.

Das war sehr wertvoll, denn der gemeinsam erarbeitete Ablaufplan war doch etwas aus der Erinnerung geraten – seitens des Kommunalministeriums bestand zunächst das Bild, mir eine möglichst interessante Studienreise mit vielfältigen Programmpunkten zu bieten.  Dann aber stellte der Staatssekretär die Weichen für eine Strukturierung meines Aufenthaltes im Sinne der vorherigen Absprachen. Er organisierte persönlich die weiteren Termine, musste aber mit Bedauern feststellen, selbst wohl jeweils nicht teilnehmen zu können. Bereits in diesen Gesprächen war es übrigens spannend, die Unterschiede in den Verwaltungskulturen zu beobachten: Im Büro des Staatssekretärs herrschte ein Kommen und Gehen und in kurzen telefonischen oder persönlichen Gesprächen wurden offenbar viele Dinge noch „nebenbei“ erledigt.

Auf dieser Basis habe ich dann an drei Vormittagen jeweils rund zweistündige Briefing Sessions durchgeführt, an denen die dem Staatssekretär unmittelbar nachgeordnete Führungsebene in unterschiedlicher Zusammensetzung teilnahm. Hierfür hatten wir uns zuvor auf folgende Themen aus dem Ablaufplan verständigt:

  • Rechts- und Finanzaufsicht über Kommunen, politische Kontrolle der Kommunen in Deutschland
  • Kommunalfinanzen und die Rolle der verschiedenen Ministerien
  • Binnenstrukturen der Kommunen
  • Struktur, Arbeitsweise und Führung eines Innen-(und Kommunal-)Ministeriums auf der Ebene der Bundesländer in Deutschland.

In diesen Briefing Sessions habe ich auf der Grundlage zu Hause vorbereiteter Power-Point-Präsentationen und schriftlicher Erläuterungen kurz aus deutscher Sicht in die jeweilige Thematik eingeführt. Daran schloss sich dann in allen Runden eine intensive und sehr offene Diskussion mit vielen auch über die spezifische Themenstellung hinausgehenden Nachfragen an.

Um aber auch mir einen vertieften Einblick in die „kommunale Familie“ in der Provinz Khyber Pakhtunkhwa zu geben, organisierten die Vertreter des Kommunalministeriums für einen Vormittag mehrere Vor-Ort-Termine mit kommunalem Bezug bzw. auf kommunaler Ebene in Peshawar. Dazu muss man wissen, dass es in der Provinz Khyber Pakhtunkhwa drei Ebenen kommunaler Gebietskörperschaften gibt. Die Stadt Peshawar als solche ist der obersten dieser drei Ebenen zuzuordnenden. Aufgrund ihrer Größe ist sie aber nochmals untergliedert in Gebietskörperschaften der beiden unteren Ebenen. Mir wurden zunächst die Local Governance School, das Local Council Board (ein Beratungs- und Entscheidungsgremium des Kommunalministeriums für die mittlere von drei kommunalen Ebenen), sowie als wichtige Einrichtung kommunaler (hier aber noch weitgehend in staatlicher Verantwortung liegender) Daseinsvorsorge die „Water und Sanitation Services Peshawar“ vorgestellt.

Danach stand der Besuch einer Gemeinde auf der untersten lokalen Ebene mit rund 7.000 Einwohnern auf dem Programm. Abschließend empfing uns in Town III, einer von vier der mittleren kommunalen Ebene zuzuordnenden Gemeinden in Peshawar mit rund 500.000 Einwohnern, der Bürgermeister mit weiteren Repräsentanten zum Gespräch und zum anschließenden Lunch. Unter den Repräsentanten von Town III war übrigens auch eine aufgrund der für die Zusammensetzung von Ratsversammlungen geltenden Frauenquote ernannte Ratsherrin, die mit großem Selbstbewusstsein und Engagement von ihren kommunalpolitischen Aktivitäten berichtete.

Die  drei Ebenen kommunaler Gebietskörperschaften sind in Khyber Pakhtunkhwa im Jahr 2013 mit einem Local Government Act geschaffen worden. Das hat die Verlagerung einer Aufgaben- und Finanzverantwortung bis hinunter auf eine sehr niedrige „Graswurzel-Ebene“ und damit eine stärkere gesellschaftliche Teilhabe und Verantwortungsübernahme vor Ort mit eigener demokratischer Legitimation durch Kommunalwahlen ermöglicht; das Subsidiaritätsprinzip findet stärker als zuvor Anwendung.

Von der kommunaler Ebene wird diese Entwicklung sehr begrüßt. Die Vertreter sowohl der Gemeinde der untersten örtlichen Ebene als auch der Gemeinde des mittleren Levels in Peshawar betonten in unseren Gesprächen die Chance, erstmals örtliche Angelegenheiten mit einem eigenen Budget und mit eigener bedarfsorientierter Prioritätensetzung und so mit einer entsprechend größerer Nachhaltigkeit selbst wahrnehmen zu können. Sie haben mit großem Stolz darüber berichtet, in welcher Weise und mit welchen Maßnahmen sie ihre jeweilige kommunalpolitische Verantwortung ausfüllen.

Abgerundet wurde mein Aufenthalt durch drei Termine, in denen sich der Staatssekretär über die geführten Gespräche und meine Eindrücke informierte.

„Gesellschaftlicher Höhepunkt“ war dabei sicherlich die Einladung des Staatssekretärs zu einem Dinner zu meinem Abschied, das in großer Runde in der officer mess nahe dem Kommunalministerium stattfand.  

Meine Eindrücke

Mir wurde große Wertschätzung schon allein dafür entgegengebracht, dass ich den Weg in das ferne Pakistan und die in den weltweiten Nachrichten so gefährlich erscheinende Provinz Khyber Pakhtunkhwa gefunden habe.

In fachlicher Hinsicht hatte ich ganz zu Beginn der Gespräche allerdings noch den Eindruck, dass man mir mit gewissen Vorbehalten begegnete: Konnte die Diskussion mit der ehemaligen Staatssekretärin eines Kommunalministeriums eines so unvergleichlich viel kleineren deutschen Bundeslandes wirklich eine Bereicherung für die Führungsebene des Kommunalministeriums der Provinz Khyber Pakhtunkhwa sein? Immerhin hat Schleswig-Holstein gerade einmal rund 2,8 Millionen Einwohner, also kaum mehr als allein schon die Provinzhauptstadt – und in der gesamten Provinz leben laut Internetauftritt der Provinzregierung rund 22 Millionen Einwohner. Sicherlich hat auch die Geschlechterfrage eine gewisse Rolle gespielt… Möglicherweise täusche ich mich aber auch und es waren eher meine eigenen Zweifel, die ich glaubte, bestätigt zu sehen. Wie auch immer: Am Ende war dieser Eindruck und waren meine Zweifel jedenfalls im Hinblick auf die dem Staatssekretär unmittelbar nachgeordnete Führungsebene des Kommunalministeriums vollständig verflogen…

Im Laufe der Gespräche haben wir sehr schnell festgestellt, dass wir unendlich viel fachlichen Gesprächsstoff hatten und in unseren wirklich spannenden Diskussionen haben wir rasch ein persönliches Vertrauen zueinander aufbauen können. Dabei hat mich sehr beeindruckt, wie wertschätzend, zugewandt und offen mir die pakistanischen Teilnehmer begegnet sind. Mir wurde nicht nur erlaubt, sondern ich wurde regelrecht dazu aufgefordert, meine Beobachtungen auch in kritischen Punkten möglichst offen zu äußern – und meine Gesprächspartner setzten sich dann mit entsprechenden Anmerkungen zum Beispiel zum Selbstverständnis oder zu Struktur- und Organisationsfragen des Ministeriums mit großer Ernsthaftigkeit intensiv auseinander.

Am Ende wurde ich beim festlichen Dinner, bei dem ich viele provinztypische Köstlichkeiten probieren konnte, nicht nur förmlich mit Geschenken überhäuft (es war eine Herausforderung, die vielen liebevoll verpackten Päckchen in meinem Koffer zu verstauen), sondern auch mit großer Wärme und Herzlichkeit verabschiedet.

Nachspann

Vor einigen Wochen hat das Kommunalministerium bei den Projektverantwortlichen der GIZ nachgefragt, ob man nicht auf der Grundlage meiner Eindrücke schriftliche Empfehlungen meinerseits für die weitere Arbeit erhalten könne. Das hat mich sehr gefreut, denn diese Nachfrage hat nochmals meinen Eindruck bestätigt, dass unser Austausch nicht nur für mich sehr bereichernd, sondern offenbar auch für meine Gesprächspartner durchaus wertvoll war.

Fazit

Ich bin überaus froh, dass ich auf die Anfrage (ob ich mir vorstellen könne…?) im September 2017 ohne langes Nachdenken so „wagemutig“ mit Ja geantwortet habe! Und ich bin auch froh, dass in den letzten Wochen vor dem Flug niemand mehr meine Zusage hinterfragt hat. Denn die Reisevorbereitungen waren schon aufregend und die zu erwartenden Sicherheitsvorkehrungen – einschließlich der „Pendelfahrten“ zwischen Islamabad und Peshawar im gepanzerten Geländewagen und der äußerst eingeschränkten, auf Fahrten in besagtem Geländewagen zwischen Hotel und Ministerium und zu den Vor-Ort-Terminen beschränkten, Bewegungsfreiheit in Peshawar – waren durchaus beeindruckend. Auch die Nachfrage meines die Impfungen vervollständigenden Arztes, warum es denn ausgerechnet Pakistan sein müsse – Dänemark sei doch auch sehr schön, wirkte nicht gerade ermutigend. Aber all das war es wert:

Diese Reise war ein überaus spannendes und lohnendes Erlebnis, das ich nicht missen möchte – Pakistan ist mir ein großes Stück nähergekommen! Die Erfahrung, sich mit Partnern in einem – vermeintlich – so fernen Land  in so kurzer Zeit über fachliche Themen wirklich tiefgreifend und offen austauschen und darüber Vertrauen und eine persönliche Beziehung herstellen zu können, ist ungemein bereichernd.    

Region: Pakistan
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